Project financing, la riforma vera passa dalle competenze delle stazioni appaltanti

La discussione sul project financing rischia di concentrarsi sulla procedura e troppo poco sulla capacità amministrativa per governare un partenariato pubblico-privato nel tempo. Il tema è centrale dopo la riscrittura dell’articolo 193 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, operata dal decreto legislativo 31 dicembre 2024, n. 209: il nuovo assetto ha rafforzato la contendibilità iniziale, ma non può sostituire competenze pubbliche permanenti.

Il quadro è divenuto ancora più delicato dopo la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, Seconda Sezione, 5 febbraio 2026, causa C-810/24, Urban Vision. La Corte ha ritenuto incompatibile con i principi di parità di trattamento e trasparenza il meccanismo di prelazione che consente al promotore di adeguarsi alla migliore offerta. Non si tratta però di una formale abrogazione legislativa: l’articolo 193, comma 12, continua a contemplare la prelazione, mentre la giurisprudenza nazionale ne ha affermato la disapplicazione nei casi incompatibili con il diritto dell’Unione. In questa direzione si collocano il Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza 14 maggio 2026, n. 3805, e il TAR Lombardia, Brescia, Sezione I, sentenza 18 maggio 2026, n. 669.

La qualità del PPP non può dunque essere affidata alla sola architettura della gara. Un’operazione di finanza di progetto comprende progetto di fattibilità, piano economico-finanziario, matrice dei rischi, convenzione, eventuale società di progetto e gestione del rapporto per l’intero ciclo contrattuale. È questa consistenza complessiva del PPP che determina la sostenibilità dell’operazione e richiede competenze integrate giuridiche, tecniche, economiche, finanziarie e gestionali.

Anche la scelta della procedura conferma l’esigenza. Nel Codice la procedura competitiva con negoziazione è disciplinata dall’articolo 73, mentre il dialogo competitivo è regolato dall’articolo 74. Entrambe sono procedure flessibili e richiedono capacità di analisi, interlocuzione e governo della complessità. L’ente concedente deve quindi valutare non solo la regolarità formale, ma anche sostenibilità economica, allocazione dei rischi e tenuta del contratto nel tempo.

Il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti diventa perciò decisivo. Gli articoli 62 e 63 del decreto legislativo n. 36 del 2023 e l’Allegato II.4 subordinano l’autonomia delle amministrazioni al possesso di requisiti organizzativi e professionali. Dopo il correttivo del 2024, per PPP e concessioni di servizi e forniture di importo a base di gara pari o superiore a 140.000 euro è richiesta almeno la qualificazione SF2, insieme alla presenza di un soggetto con esperienza triennale nella gestione di piani economici e finanziari e dei rischi.

I dati ANAC mostrano che l’abilitazione al PPP riguarda una quota minoritaria delle amministrazioni qualificate. Al 30 settembre 2024 risultavano 3.235 amministrazioni qualificate nel settore lavori, delle quali 1.225 abilitate anche al PPP, e 4.091 nel settore servizi e forniture, delle quali 1.470 abilitate al PPP. Alla chiusura del primo biennio ANAC ha indicato quote del 38 per cento nei lavori e del 36 per cento nei servizi e forniture.

Questi numeri rafforzano l’esigenza di evitare una qualificazione meramente formale. La presenza di una Struttura organizzativa stabile è essenziale, ma un ufficio non coincide automaticamente con la capacità di governare un’operazione complessa. Il PPP richiede una struttura a matrice o per progetto, nella quale competenze tecniche, giuridiche, finanziarie e amministrative operino insieme e mantengano continuità anche durante l’esecuzione.

Anche i criteri di punteggio meritano una lettura specifica. ANAC attribuisce fino a 40 punti al numero delle gare di importo superiore a 150.000 euro svolte nel quinquennio precedente. È un parametro utile, ma descrive solo in parte la capacità di gestire un PPP, dove una singola procedura può concentrare valori elevati, preparazione complessa ed esecuzione pluriennale. Numero delle gare e qualità dell’esperienza non sono necessariamente equivalenti.

Una possibile linea di rafforzamento consiste quindi in una qualificazione PPP più autonoma e selettiva, capace di valorizzare la complessità delle procedure, la qualità dei PEF e delle matrici dei rischi, l’esperienza nell’esecuzione dei long term contract e l’effettiva interdisciplinarità dei gruppi di lavoro. Anche la formazione dovrebbe essere progettata sugli specifici partenariati che l’amministrazione intende sviluppare, finanziata stabilmente e collegata a competenze verificabili.

Il vero nodo è la capacità dell’amministrazione di presidiare il contratto prima, durante e dopo la gara. Non basta individuare il contraente: occorre mantenere competenze capaci di verificare equilibrio economico-finanziario, allocazione dei rischi, modifiche contrattuali e livelli di servizio. È su questo terreno che la qualificazione può trasformarsi da requisito formale in strumento di governo del partenariato.