Riforma delle concessioni autostradali: trasparenza, gare e nuova governance

La legge annuale per il mercato e la concorrenza 2023 (legge 16 dicembre 2024, n. 193), entrata in vigore il 18 dicembre 2024, introduce un complesso sistema di riforma in materia di concessioni autostradali, delineando per la prima volta un quadro organico coerente con le indicazioni europee e con i principi di concorrenza, efficienza e trasparenza. Il Capo I della legge, articolato in sette sezioni e ventisette articoli, rappresenta il fulcro della normativa e mira a superare le criticità del passato in materia di affidamenti diretti e automatismi prorogatori.

La legge stabilisce innanzitutto l'ambito di applicazione delle nuove disposizioni, applicabili alle concessioni autostradali sia affidate ex novo sia rientranti in ipotesi di subentro, nonché alle concessioni in essere nei limiti stabiliti. Le nuove norme si qualificano come disposizioni speciali di settore rispetto al Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36), che continua a trovare applicazione per quanto non derogato.

Il criterio fondamentale stabilito dalla legge è l'obbligatorietà dell'evidenza pubblica per l'affidamento delle concessioni autostradali (art. 3), ponendo fine alla prassi di proroghe tacite o rinnovi automatici. L'affidamento diretto è ammesso solo in due ipotesi: a favore della società già costituita ex art. 2, comma 2-sexies, d.l. n. 121/2021, o di società in house, previa rigorosa valutazione delle motivazioni da parte dell'ente concedente. Il bando di gara dovrà contenere puntuali indicazioni su oggetto, requisiti, criteri di aggiudicazione, durata della concessione e piano economico-finanziario (PEF), assicurando una valutazione dell'offerta basata sul miglior rapporto qualità/prezzo.

Nel caso dell'affidamento in house, l'iter procedimentale è ulteriormente strutturato: la proposta di convenzione, corredata del PEF, è sottoposta a parere dell'ART e dell'ANAC e, successivamente, al CIPESS, che esprime valutazioni anche con il supporto del NARS. L'approvazione definitiva avviene mediante decreto interministeriale.

Il contratto di concessione è dettagliatamente regolamentato: oltre alla gestione ordinaria dell'infrastruttura, include la progettazione e realizzazione di opere di manutenzione straordinaria, la gestione delle aree di servizio e la realizzazione di aree di sosta per gli operatori del trasporto merci. Le opere realizzate sono devolute gratuitamente allo Stato. Le tariffe autostradali sono strutturate secondo criteri oggettivi, con la previsione di un sistema di price-cap regolato dall'ART. Il pagamento del pedaggio da parte dell'utenza finanzia direttamente le attività del concessionario e alimenta due fondi pubblici: il Fondo nazionale per gli investimenti sulla rete autostradale e il Fondo per il riequilibrio economico-finanziario delle concessioni.

Particolare attenzione è riservata al Piano nazionale degli investimenti autostradali, di durata decennale, adottato con decreto interministeriale e aggiornabile ogni biennio. Questo piano individua, secondo criteri di sicurezza, impatto sulla viabilità e maturità progettuale, le opere prioritarie da inserire nei bandi.

La legge disciplina anche le concessioni in essere, in particolare prevedendo l'obbligo di aggiornamento dei PEF e fissando le modalità con cui ciò deve avvenire, assicurando comunque un incremento delle tariffe legato all'inflazione per le concessioni in attesa di aggiornamento convenzionale. Nei casi di estinzione della concessione per inadempimento del concessionario, il rapporto è risolto con decreto ministeriale e le clausole convenzionali difformi si considerano nulle ai sensi dell'art. 1419 c.c. La stima degli indennizzi segue procedure rigorose, con verifica tecnica e asseverazione dei bilanci da parte di società di revisione.

Il sistema delle tariffe, ancorato a un modello di regolazione ex ante, prevede tre componenti: tariffa di gestione (Tg), tariffa di costruzione (Tk) e tariffa per oneri integrativi (Toi). Quest'ultima è destinata al finanziamento degli investimenti pubblici o degli interventi sulla viabilità di adduzione. I proventi sono raccolti in fondi vincolati e iscritti nel bilancio statale, da cui derivano le risorse per gli investimenti straordinari.

Completano la disciplina le disposizioni sul contenuto dello schema di convenzione, le modalità di revisione delle convenzioni in corso, le cause di estinzione anticipata della concessione, nonché la previsione di un limite massimo di durata delle nuove concessioni (15 anni, derogabile solo in caso di ammortamento non raggiunto). Il sistema mira a superare le criticità del passato e a promuovere una gestione trasparente e concorrenziale delle infrastrutture autostradali.

Con questa riforma, il legislatore interviene su un settore da tempo in attesa di regole certe e stabili. Viene finalmente prevista una piena contendibilità delle concessioni, si incentivano investimenti e manutenzioni, si istituiscono controlli rigorosi, si introducono meccanismi tariffari trasparenti e si garantisce una maggiore tutela per l'utente finale, sia in termini di sicurezza che di trasparenza tariffaria. La nuova legge rappresenta, dunque, un importante passo avanti nella modernizzazione del sistema infrastrutturale del Paese.