La conversione del decreto infrastrutture 2025 e le implicazioni sistematiche nel codice dei contratti pubblici

Con la legge 18 luglio 2025 n. 105, il Parlamento ha convertito con modificazioni il decreto-legge 21 maggio 2025 n. 73, noto come “decreto infrastrutture”. L’atto, concepito in origine per assicurare la continuità delle opere strategiche e la gestione dei contratti pubblici, si è trasformato nel corso dell’esame parlamentare in un provvedimento eterogeneo, contenente disposizioni di diversa natura, in parte estranee alla ratio iniziale. Il risultato è un ampliamento significativo del perimetro normativo, che rende il decreto un veicolo di interventi puntuali, spesso settoriali, su materie solo indirettamente collegate alle infrastrutture.

La perdita di coerenza sistematica nella fase di conversione

Il procedimento di conversione del decreto-legge è disciplinato dall’articolo 77 della Costituzione, che ne vincola l’adozione ai requisiti di necessità e urgenza. Tuttavia, la prassi parlamentare tende a sfruttare la sede di conversione per introdurre modifiche estranee all’oggetto del testo originario, indebolendo il rispetto del principio di omogeneità di cui all’articolo 15, comma 3, della legge 400/1988. Quest’ultima impone che i decreti-legge abbiano contenuto specifico e corrispondente al titolo, nonché carattere di immediata applicazione. Nel caso del decreto infrastrutture, tale requisito è stato ampiamente derogato: il Parlamento ha introdotto norme che vanno ben oltre la mera continuità delle opere strategiche, spingendosi fino a materie come il riordino di procedure ambientali, le concessioni marittime, l’efficientamento energetico e il rafforzamento dei poteri commissariali.

La stessa legge 400/1988, con l’articolo 13-bis, richiama l’esigenza di chiarezza e semplificazione dei testi normativi, un principio che appare disatteso quando le leggi di conversione si trasformano in veri e propri contenitori di micro-interventi, privi di coerenza strutturale. La moltiplicazione di norme di dettaglio, spesso transitorie o derogatorie, incide sulla qualità della legislazione e sulla prevedibilità dell’ordinamento amministrativo.

Il caso del Ponte sullo Stretto e la funzione di legge-provvedimento

Tra le misure più emblematiche rientrano quelle relative al Ponte sullo Stretto di Messina. L’opera, risalente come progetto alla legge 17 dicembre 1971 n. 1158, è divenuta uno dei simboli della difficoltà italiana nel conciliare tempi politici e tecnici nella realizzazione delle grandi infrastrutture. Il decreto 73/2025, con l’inserimento degli articoli da 1-bis a 1-sexies e 3-bis e seguenti, riattiva la disciplina sulla ripresa dei lavori, introducendo misure per la gestione dei contratti risolti a seguito della sospensione dell’opera e per la ricostruzione della catena di appalti. Accanto a ciò, vengono inserite norme su settori distanti dal tema infrastrutturale, come lo stoccaggio di gas naturale liquido o il rifinanziamento di opere locali definite “indifferibili e urgenti”.

Questa eterogeneità evidenzia il carattere della cosiddetta “legge-provvedimento”, un atto formalmente normativo ma sostanzialmente amministrativo, destinato a incidere su specifiche situazioni, privando la norma del requisito della generalità. Tale tecnica legislativa, pur non vietata, è oggetto di costante critica dottrinale, poiché tende a compromettere la separazione tra funzione legislativa e amministrativa, e a eludere il principio di imparzialità dell’azione pubblica sancito dall’articolo 97 della Costituzione.

L’espansione del potere derogatorio e il ruolo dei commissari straordinari

Un elemento ricorrente nel decreto è la previsione di commissari straordinari dotati di ampie competenze derogatorie rispetto alle ordinarie procedure di evidenza pubblica. La giustificazione di tali figure risiede nella necessità di accelerare la realizzazione di opere pubbliche, ma l’uso sistematico di poteri eccezionali produce effetti di erosione sull’ordinamento amministrativo. Le deroghe al codice dei contratti pubblici (Dlgs 36/2023) costituiscono ormai una costante del diritto delle infrastrutture, al punto da creare una normativa parallela fondata sull’urgenza e sulla temporaneità.

La logica emergenziale, estesa oltre i limiti della contingenza, rischia di indebolire i presidi di legalità e di concorrenza. L’ampliamento del “catalogo delle deroghe”, come indicato nella relazione parlamentare, è accompagnato da un restyling del codice dei contratti, volto a introdurre margini più ampi di flessibilità per le amministrazioni aggiudicatrici. Tuttavia, la disciplina dei commissari e delle procedure semplificate non appare accompagnata da un adeguato statuto giuridico di garanzia, come osservato in dottrina.

La norma non definisce un perimetro chiaro dei poteri commissariali, né prevede meccanismi di controllo ex post sull’utilizzo delle deroghe. Ciò genera una tensione tra esigenze di celerità e principi di trasparenza, che rappresenta uno dei nodi più delicati della governance delle grandi opere pubbliche.

La tensione tra urgenza e legalità nel nuovo assetto degli appalti

L’espansione delle deroghe ha prodotto un effetto di “specialità permanente” nel settore dei contratti pubblici. Laddove l’ordinario diventa eccezione e l’eccezione regola, si altera l’equilibrio tra potere discrezionale e vincoli procedimentali. Il legislatore, attraverso il Dl 73/2025, consolida la tendenza a utilizzare la decretazione d’urgenza come strumento di politica infrastrutturale, anziché come mezzo per affrontare situazioni imprevedibili. In tal modo, la logica dell’urgenza si sostituisce a quella della programmazione, generando incertezza applicativa e disomogeneità tra i diversi livelli amministrativi.

Particolarmente critica è la previsione di disposizioni che consentono alle stazioni appaltanti di avvalersi di procedure negoziate e di affidamenti diretti in un numero crescente di ipotesi. Sebbene l’obiettivo dichiarato sia la riduzione dei tempi di esecuzione, l’effetto sistemico è un indebolimento della concorrenza e della trasparenza, con conseguenze anche sul piano del controllo contabile e della responsabilità amministrativa.

La Corte dei conti, in più occasioni, ha segnalato il rischio di una “normalizzazione” delle deroghe, richiamando la necessità di ripristinare la distinzione tra potere straordinario e attività ordinaria. Anche la giurisprudenza costituzionale ha ribadito che l’urgenza non può diventare un paradigma permanente di esercizio della funzione legislativa.

Un quadro normativo sempre più frammentato

La legge di conversione 105/2025 contribuisce, in definitiva, ad accrescere la complessità del diritto amministrativo delle infrastrutture. L’assenza di un coordinamento organico tra le disposizioni e la proliferazione di regimi speciali determinano un quadro frammentato, in cui il principio di legalità rischia di essere subordinato a esigenze contingenti. La stratificazione normativa genera difficoltà interpretative, incertezza applicativa e contenzioso, soprattutto in materia di appalti, concessioni e procedure commissariali.

In tale contesto, la dottrina più attenta sottolinea l’urgenza di definire uno statuto unitario delle deroghe e dei commissari, che ne delimiti i confini e ne disciplini il controllo, restituendo coerenza al sistema e garantendo il rispetto dei principi costituzionali. Il decreto infrastrutture, nella sua versione finale, rappresenta dunque un esempio paradigmatico delle tensioni tra rapidità decisionale e certezza del diritto, tra interesse pubblico all’efficienza e tutela della legalità amministrativa.